Тема 7
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1. Понятие государственного управления в области охраны и защиты окружающей среды
3. Формы, методы, принципы и функции государственного управления
1. Понятие государственного управления в области охраны и защиты окружающей среды
Государственное управление в области охраны и защиты окружающей среды обусловлено рядом причин. Важными экологическими, экономическими и социальными функциями, выполняемыми природными объектами, усиливающимся антропогенным воздействием на природную среду в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Как следствие заинтересованностью всего общества в сохранении, оздоровлении и защите окружающей природной среды с целью обеспечения экологической безопасности и достижения благоприятного ее состояния, неопасного для природных объектов, жизни и здоровья граждан, их имущества, включая индивидуальных предпринимателей, имущества юридических лиц и имущества, находящегося в собственности государства.
Выразителем этих публичных интересов выступает государство. Юридической основой управления в рассматриваемой сфере является право его территориального верховенства. Оно представляет собой специфическую функцию государства, заключающуюся в упорядочении и организации отношений в области охраны и защиты окружающей среды.
Правовой механизм охраны и защиты окружающей среды существует в двух аспектах – статическом и динамическом. Последнее обстоятельство имеет решающее значение для реализации нормы права, так как динамика механизма обусловлена деятельностью органов государственного управления.
В отличие от государственного регулирования, осуществляемого органами законодательной власти и направленного на придание общественным отношениям в области охраны и защиты окружающей среды формальной определенности, устойчивости, однообразности и общеобязательности путем издания законодательных актов, государственное управление осуществляется республиканскими органами исполнительной власти, а также местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами и направлено на организацию (реализацию) охраны и защиты окружающей среды. Оно выражается в издании нормативных правовых актов, носящих подзаконный характер и индивидуальных правовых актов, а также выполнением специально уполномоченными органами ряда функций, которые подразделяются на общие и специальные. Общие функции, состоящие из: прогнозирования и планирования; организации; руководства; координации и регулирования устанавливаются Конституцией и общерегулятивными законодательными актами. Они позволяют выделить органы управления из состава иных государственных органов – законодательных, судебных, надзора, контроля. Специальные функции закреплены в ресурсных и охранительных нормативных правовых актах. Их наличие помогает разграничить органы государственного управления в области охраны и защиты окружающей среды и органы государственного управления другими сферами деятельности.
В отличие от управления экономической, социально-культурной и административно-политической системами страны направленного на воспроизводство экономических, социально-культурных и административно-политических отношений, управление в области охраны и защиты окружающей среды представляет собой совокупность необходимых мер для поддержания экологических систем и создания нормальных условий для их эффективного функционирования. Кроме того, экологическое управление носит не отраслевой, а межотраслевой характер, так как производится не в отношении подведомственных организаций, а деятельностью, в области охраны и защиты окружающей среды, осуществляемой гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, вне зависимости от формы собственности и ведомственной принадлежности.
В зарубежных и отечественных работах по экологическому праву сложилось в основном однообразное мнение по поводу государственного управления в области охраны и защиты окружающей среды
В частности, российский автор Дубовик О.Л. пишет, что под управлением охраной окружающей среды, экологическим менеджментом понимает совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая проводится в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке. И далее отмечает, что экологическое управление можно рассматривать в нескольких «срезах»: через систему (совокупность) органов его осуществляющих; путем анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций [с. 244][1].
Российский исследователь Власов В. А. показывает, что под государственным управлением в сфере охраны окружающей среды понимается нормативно-определенная деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в провоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранительной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду [с. 4; 6–7][2].
По заслуживающему внимания утверждению отечественных ученых: «Механизм управления охраной окружающей среды включает методы, формы, функции управления и систему государственных органов, осуществляющих такое управление» [c. 137][3].
2.Система органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Их компетенция.
Государственное управление в области охраны и защиты окружающей среды представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность уполномоченных на то государственных органов осуществляемую в пределах их компетенции.
Органы государственного управления применительно к охране и защите окружающей среды с учетом масштаба и характера их деятельности подразделяются на органы общей и органы специальной компетенции (ст. 8–12 Закона ООС).
Органы общей компетенции осуществляют руководство экономической, социально-культурной, административно-политической деятельностью, и вопросами охраны и защиты окружающей среды в целом в пределах территории Республики Беларусь либо административно-территориальной единицы. К ним относятся Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.
Глава государства – Президент Республики Беларусь в сфере охраны и защиты окружающей среды: определяет единую государственную экологическую политику; принимает решения об объявлении, преобразовании и прекращении функционирования заповедников, национальных парков; объявляет зоны экологического бедствия; устанавливает срок приостановления работы промышленных и иных объектов, расположенных в зоне экологического бедствия; осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, Законом ООС и иными законами.
Совет Министров Республики Беларусь – в области охраны и защиты окружающей среды: обеспечивает реализацию единой государственной экологической политики; утверждает государственные программы охраны окружающей среды; определяет меры по охране окружающей среды и улучшению качества окружающей среды; вносит Президенту Республики Беларусь предложения об установлении льгот отдельным категориям юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей; устанавливает порядок ведения воздействий на окружающую среду; устанавливает перечень мероприятий по охране окружающей среды, финансируемых за счет средств республиканского и местных бюджетов; устанавливает порядок и условия выдачи разрешений на изъятие диких животных и дикорастущих растений, относящихся к видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, из среды их обитания и произрастания; устанавливает порядок формирования и ведения государственного реестра экологической информации о состоянии окружающей среды и воздействии на нее;
принимает решения об объявлении, преобразовании и прекращении функционирования заказников республиканского значения; устанавливает порядок выдачи комплексных природоохранных разрешений; устанавливает порядок разработки, согласования, утверждения, регистрации экологических норм и правил; устанавливает типовой перечень региональных мероприятий по наведению порядка на земле и критерии наведения порядка на земле; осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды; осуществляет иные полномочия в соответствии с Законом ООС, иными законами и актами Президента Республики Беларусь.
Местные Советы депутатов в области охраны и защиты окружающей среды:
утверждают региональные комплексы мероприятий, обеспечивающие реализацию государственных программ охраны окружающей среды, предусматривающих финансирование за счет средств местных бюджетов (далее – региональные комплексы мероприятий);
осуществляют иные полномочия в соответствии с Законом ООС и иными актами законодательства.
Местные исполнительные и распорядительные органы в области охраны и защиты окружающей среды: формируют и вносят для утверждения в местные Советы депутатов региональные комплексы мероприятий и принимают меры по их реализации; принимают меры по защите прав и законных интересов физических лиц в области охраны окружающей среды; осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель в соответствии с законодательством о контрольной (надзорной) деятельности, об охране и использовании земель; принимают решения о резервировании территорий, которые планируется объявить ООПТ; принимают решения об объявлении, преобразовании и прекращении функционирования заказников и памятников природы местного значения; принимают решения об объявлении и прекращении функционирования биосферных резерватов; осуществляют в пределах территории соответствующей административно-территориальной единицы организацию работы по обращению с коммунальными отходами, а также с отходами, не имеющими собственника или собственник которых неизвестен; предъявляют претензии юридическим и физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, причинившим вред окружающей среде, и иски в суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде; участвуют в формировании экологической культуры; изучают предложения юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, по вопросам охраны окружающей среды; информируют физических лиц о возможном воздействии на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности и принятом решении по планируемой хозяйственной и иной деятельности; организуют и проводят совместно с заказчиками, планирующими осуществление хозяйственной и иной деятельности, при участии разработчиков градостроительных проектов, предпроектной (предынвестиционной), проектной документации общественные обсуждения отчетов об оценке воздействия на окружающую среду, экологических докладов по стратегической экологической оценке; осуществляют иные полномочия в соответствии с Законом ООС и иными актами законодательства.
Органы специальной компетенциинепосредственно предназначены для управления окружающей средой в целом либо отдельным природным объектом или природно-территориальным комплексом: землями, недрами, водами, атмосферой, лесами, растительным и животным миром, микроорганизмами, особо охраняемыми природными территориями, специально охраняемыми природными территориями, экологически неблагополучным природным территориям. Они имеют в ведении один или несколько природных объектов или природно-территориальных комплексов.
Центральное место среди органов государственного управления в области охраны и защиты окружающей среды отведено Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. На него возложена обязанность по координации деятельности всех органов государственного управления в области охраны и защиты окружающей среды.
Кроме того, Минприроды в лице департаментов и специализированных инспекций совместно с Минтрансом осуществляет управление водами, атмосферой, с Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (далее – МЧС) – недрами, и самостоятельно растительным, животным миром и микроорганизмами; Министерство лесного хозяйства – лесами; Государственный комитет по имуществу – землями; Управление делами Президента – заповедниками и национальными парками; МЧС – охраной и защитой окружающей среды от природных и техногенных аварий и катастроф; Министерство здравоохранения Республики Беларусь – охраной жизни и здоровья граждан.
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно и через свои территориальные органы, подчиненные организации. Оно в области охраны и защиты окружающей среды: реализует единую государственную экологическую политику; участвует в техническом нормировании и стандартизации; разрабатывает, утверждает (вводит в действие) технические нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды; участвует в экологической сертификации; обеспечивает единство измерений в области охраны окружающей среды; координирует деятельность республиканских органов государственного управления в области охраны окружающей среды; осуществляет контроль в форме проверок в сферах охраны, защиты, воспроизводства и использования диких животных и дикорастущих растений, относящихся к видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, древесно-кустарниковой растительности и иных дикорастущих растений в границах населенных пунктов, диких животных, не являющихся объектами охоты и рыболовства, охраны и использования недр, охраны атмосферного воздуха и озонового слоя, использования и охраны вод, обращения с отходами и в иных формах контроля, предусмотренных законодательством о контрольной (надзорной) деятельности; выявляет факты нарушения законодательства об охране окружающей среды; предъявляет претензии юридическим и физическим лицам, причинившим вред окружающей среде, и иски в суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, заявляет требования в суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в порядке приказного производства и иные иски, заявления и требования; получает в целях осуществления экологического контроля, ведения административного процесса на безвозмездной основе из информационных ресурсов (систем) государственных органов, иных организаций информацию, а также персональные данные без согласия физических лиц, за исключением сведений, составляющих государственные секреты, на основании запросов, соглашений (договоров) об информационном взаимодействии, включая организацию удаленного доступа, в соответствии с возложенными на него задачами и функциями, в том числе с использованием общегосударственной автоматизированной информационной системы; получает безвозмездно от государственных органов, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей информацию, необходимую для выполнения возложенных на него задач; ведет учет совместно с другими государственными органами воздействий на окружающую среду и координирует деятельность этих органов по их ведению; организует ведение Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь и обмен экологической информацией в ней; подготавливает по согласованию с Национальной академией наук Беларуси, заинтересованными государственными органами и иными юридическими лицами предложения об объявлении и прекращении функционирования биосферных резерватов; выдает разрешения на изъятие диких животных и дикорастущих растений, относящихся к видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, из среды их обитания и произрастания; принимает решения об объявлении, преобразовании и прекращении функционирования памятников природы республиканского значения; предоставляет и распространяет экологическую информацию в соответствии с актами законодательства об охране окружающей среды, а также с международными договорами Республики Беларусь; информирует республиканские органы государственного управления, иных юридических лиц и физических лиц, о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране; взаимодействует с экологическими общественными объединениями, организует сеть общественных экологов; обеспечивает проведение государственной экологической экспертизы через подчиненные организации; обеспечивает подготовку специалистов, осуществляющих проведение стратегической экологической оценки, оценки воздействия на окружающую среду, а также специалистов по охране окружающей среды и иных работников, на которых возложены обязанности по охране окружающей среды и осуществлению производственных наблюдений в области охраны окружающей среды; осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды; изучает, обобщает и распространяет опыт иностранных государств в области охраны окружающей среды; координирует выполнение международных договоров Республики Беларусь в области охраны окружающей среды; осуществляет иные полномочия в соответствии с Законом ООС и иными актами законодательства.
Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь (Госкомимущество) в соответствии со своей компетенцией: проводит единую государственную политику в области рационального использования и охраны земель; осуществляет государственный контроль за использованием земель и их охраной; ведет государственный земельный кадастр и осуществляет мониторинг земель; составляет документы, удостоверяющие право на землю; проводит землеустройство и оценку земель; готовит материалы по вопросам изъятия и предоставления земельных участков, а также по передаче земельных участков в собственность юридических лиц.
Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь (Минлесхоз) в порядке осуществления своих полномочий: проводит единую государственную политику в области использования, охраны и защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; разрабатывает республиканские программы по рациональному использованию, повышению продуктивности, сохранению и усилению средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций лесов, охране, защите лесного фонда и воспроизводству лесов и организует их выполнение; проводит единую научно-техническую политику в области лесного хозяйства, координирует прикладные научные исследования по использованию, охране, защите лесного фонда и воспроизводству лесов; разрабатывает на научной основе нормативные правовые акты по ведению лесного хозяйства; по согласованию с Минприроды утверждает расчетную лесосеку; организует работы по ликвидации последствий стихийных бедствий в лесах, находящихся в его ведении; ведет государственный учет лесного фонда и мониторинг лесов; учувствует в ведении биологического мониторинга; осуществляет государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; осуществляет иные полномочия.
Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (далее – МЧС) в области охраны и защиты окружающей среды: реализует государственную политику и координацию деятельности государственных органов, иных организаций в сферах предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и гражданской обороны, обеспечения пожарной, промышленной, ядерной и радиационной безопасности, перевозки опасных грузов, создания и обеспечения сохранности государственного и мобилизационного материальных резервов, преодоления последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, обращения с радиоактивными отходами; организует мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; организует и участвует в обеспечении функционирования Государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль (надзор), разрешительные и другие специальные функции; обеспечивает выполнение в пределах своей компетенции органами, подразделениями и организациями системы МЧС мероприятий, направленных на обеспечение национальной безопасности Республики Беларусь; поддерживает в постоянной готовности силы и средства органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям к действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; выполняет иные задачи в соответствии с законами и решениями Президента Республики Беларусь.
В целях выполнения возложенных на МЧС функций в области охраны и защиты окружающей среды в его состав входят: Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности, Департамент по материальным резервам и Департамент по ядерной и радиационной безопасности.
Основными задачами Министерства здравоохранения Республики Беларусь в области охраны жизни и здоровья граждан являются: проведение единой государственной политики в области здравоохранения; организация оказания медицинской помощи населению; организация обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и проведение мероприятий по его обеспечению, осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также международно-правовых актов, составляющих нормативную правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, и (или) актов, составляющих право Евразийского экономического союза, включая технические регламенты Таможенного союза, Евразийского экономического союза, содержащие санитарно-эпидемиологические, гигиенические требования и процедуры.
В своей работе Минздрав изучает состояние здоровья населения, разрабатывает и совместно с другими республиканскими органами государственного управления, облисполкомами и Минским горисполкомом проводит мероприятия по предотвращению и лечению заболеваний, снижению заболеваемости, инвалидности и смертности, увеличению продолжительности жизни населения.
Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь представляет собой специально уполномоченный государственный орган, подчиненный Главе государства, осуществляющий в пределах своей компетенции государственный контроль за охраной и использованием объектов животного и растительного мира.
Основными задачами Государственной инспекции являются: осуществление государственного контроля за охраной и использованием диких животных, относящихся к объектам охоты и рыболовства, а также древесно-кустарниковой растительности и иных дикорастущих растений, используемых в заготовительных целях; координация деятельности государственных органов и иных организаций по осуществлению государственного контроля за охраной и использованием диких животных, относящихся к объектам охоты и рыболовства; осуществление контроля за принятием рыбоводными организациями надлежащих мер по обеспечению сохранности рыбы, содержащейся в их прудах.
3.Формы, методы, принципы и функции государственного управления
Государственное управление охраной и защитой окружающей среды осуществляется в правовой и неправовой формах. Это деление основано на том, что правом урегулированы наиболее важные общественные отношения, а менее важные в правовой регламентации не нуждаются.
Правовая форма управления связана с изданием нормативных и индивидуально-правовых актов, которые влекут возникновение, изменение или прекращение правоотношений в области охраны и защиты окружающей среды.
Неправовая форма осуществляется без издания таких актов. Прямо не влияет на содержание правоотношений. Внешне выражается в форме обычаев, традиций и осуществляется в виде организационных действий – разработки программ, проведения совещаний и выполнения материально-технических действий в виде работы с информацией, проведения исследований и разработок.
Под методами управления понимаются способы воздействия государственных органов на участников экологических правоотношений при помощи, которых они выполняют возложенные на них функции. Они подразделяются на общие и специальные. К общим методам относятся: убеждение и принуждение; экономические и административные.
Метод убеждения заключается в формировании массового и индивидуального экологического правосознания, и экологической культуры, путем осуществления экологических образования, просвещения и воспитания, направленных на бережное отношение к природе и эффективную охрану окружающей среды. Метод принуждения выражается в применении правонарушителю мер предупреждения, пресечения и юридической ответственности.
Экономические методы являются косвенными, так как основаны на материальной заинтересованности юридических и физических лиц, стимулируя их выполнять требования экологического законодательства, а административные методы относятся к прямым, потому, что они состоят из безусловных экологических запретов и обязываний, обращенных к субъектам хозяйствования и гражданам.
Специальные методы основаны на особенностях управления тем или иным природным объектом и представляют собой комбинацию вышеприведенных способов с преобладанием одного из них.
Принципами (основными руководящими началами) в области государственного управления охраной и защитой окружающей среды являются следующие основные руководящие начала:
разделение полномочий властей на законодательную, исполнительную и судебную;
сочетание коллегиальности и единоначалия в области управления охраной и защитой окружающей среды;
недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за охраной и защитой окружающей среды с деятельностью по природопользованию;
сочетание центрального государственного управления с местным управлением и самоуправлением.
Содержание государственного управления охраной и защитой окружающей среды, составляют осуществляемые уполномоченными государственными органами управленческие функции, под которыми понимаются наиболее характерные, специфические по содержанию обособленные основные направления (роды) их деятельности, осуществляемые в определенных законодательством организационно-правовых формах.
Перечень таких функций отечественными и зарубежными исследователями определяется по разному.
Например, авторы белорусского учебника по экологическому праву пишут, что к функциям управления в области охраны окружающей среды относятся: стандартизация и нормирование в области охраны окружающей среды; планирование в области охраны окружающей среды; лицензирование в области охраны окружающей среды; мониторинг окружающей среды; учет в области окружающей среды; государственная экологическая экспертиза; экологическая сертификация; контроль в области охраны окружающей среды; разрешение споров в области охраны окружающей среды [с. 158–159][4].
Анализ общетеоретических воззрений ученых-юристов, действующего экологического законодательства позволяет выделить следующие основные функции государственного управления в области охраны и защиты окружающей среды: планирование в области охраны окружающей среды; нормирование в области охраны окружающей среды; мониторинг окружающей среды; сбор, хранение и распространение экологической информации; учет вредного воздействия на окружающую среду; государственная экологическая экспертиза; экологическая сертификация; разрешение споров в области охраны окружающей среды; государственный экологический контроль.
Указанные меры входят в состав организационно-правового обеспечения охраны и защиты окружающей среды, и поэтому будут рассмотрены ниже, в теме посвященной этому вопросу.
[1] Дубовик, О.Л. Экологическое право : учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. / О.Л. Дубовик. – М. : Проспект, 2011. – 720 с.
[2] Власов, В.А. Государственное управлеие в сфере охраны окружающей среды и природопользования : вопросы теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / В. А. Власов ; Урал. гос. юрид. акад. – Екатеринбург, 2007. – 40 с.
[3] Экологическое право : учебник / С.А. Балашенко [и др.]. – Минск : Изд. Центр БГУ, 2013. – 501 с.
[4] Балашенко, С.А. Экологическое право : учебник / С.А. Балашенко, Т.И. Макарова, В.Е. Лизгаро. – Минск : Вышэйшая школа, 2016. – 383 с.